Cuba y las listas sobre el terrorismo… ¿volverá el ESTA?

En mayo de 2024, el Departamento de Estado de los Estados Unidos suprimió a Cuba de la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista. Esto ha generado expectativas, y también confusión, ya que no quiere decir que se haya retirado la designación de país patrocinador del terrorismo. Este último estatus ha afectado ampliamente a ciudadanos cubanos con doble nacionalidad, que ya no pueden viajar a los Estados Unidos con un permiso ESTA.

Periodismo de Barrio responde varias preguntas importantes sobre las diferencias entre ambas listas, cómo puede interpretarse la reciente medida de sacar a Cuba de una de ellas, y su posible impacto a medio plazo para los ciudadanos cubanos.

¿En qué se diferencian la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista y la lista de países patrocinadores del terrorismo?

La lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista (NFCC, por sus siglas en inglés) y la lista de países patrocinadores del terrorismo (SST, por sus siglas en inglés) son dos clasificaciones distintas utilizadas por los Estados Unidos para señalar a naciones que, a su juicio, de diferentes maneras presentan problemas en relación con el terrorismo:

Lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista:

• Incluye a aquellos países que no colaboran adecuadamente con los esfuerzos internacionales para combatir el terrorismo.
• Se enfoca en la falta de cooperación en aspectos como compartir información de inteligencia, tomar medidas legales contra terroristas o facilitar operaciones antiterroristas.
• No necesariamente implica que el país apoye activamente a grupos terroristas, pero señala una falta de cooperación que obstaculiza los esfuerzos globales contra el terrorismo.

Lista de países patrocinadores del terrorismo:

• Incluye a aquellos países que el gobierno de los Estados Unidos determina que han proporcionado apoyo tangible y directo a actos de terrorismo internacional.
• Implica que el país ha participado en acciones como financiar, entrenar o proporcionar refugio a grupos terroristas.
• Los países en esta lista suelen enfrentar sanciones más severas, como restricciones económicas y comerciales, además de una mayor vigilancia internacional.

¿Por qué fue incluida Cuba en ambas listas?

 Cuba fue añadida a la lista de países patrocinadores del terrorismo por primera vez en 1982, bajo la administración Reagan. El argumento esgrimido fue el apoyo a movimientos insurgentes armados en América Latina y África. A pesar de que dicho apoyo explícito cesó en la década de 1990, la Isla se mantuvo en la lista durante 33 años bajo tres argumentos fundamentales: 1) Que Cuba continuaba sus estrechas relaciones con otros países patrocinadores el terrorismo como Irán y Corea del Norte, así como seguía proveyendo asilo a miembros de organizaciones terroristas de terceros países, como ETA; 2) Que Cuba ha mantenido el asilo brindado hace décadas a fugitivos de la justicia estadounidense, aunque se ha comprometido a no dar nuevos asilos; y 3) Que Cuba se opuso activamente a la coalición liderada por los Estados Unidos en la década de los 2000 para llevar a cabo la guerra global contra el terrorismo, condenando públicamente las políticas y acciones de ese país.

En mayo de 2015, la administración Obama finalmente retiró a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, como parte del proceso de normalización de las relaciones diplomáticas. Sin embargo, menos de seis años después, en enero de 2021 Cuba fue reincorporada a la lista por la administración Trump.

La reincorporación de Cuba a la lista de países patrocinadores del terrorismo en 2021 vino precedida por su reincorporación en mayo de 2020 a la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista. El argumento en ambos casos fue prácticamente el mismo: 1) Citando protocolos de negociación de paz, Cuba se negó a la solicitud de Colombia de extraditar a diez líderes del Ejército de Liberación Nacional (ELN), después de que el grupo se atribuyera el atentado con bomba en una academia de policía de Bogotá en enero de 2019, y 2) Cuba alberga a varios fugitivos de la justicia de Estados Unidos acusados de violencia política, muchos de los cuales han residido en la Isla por décadas.

Si han sacado a Cuba de la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista, ¿es de esperar que también la saquen de la lista de países patrocinadores del terrorismo?

El portavoz del Departamento de Estado, Vidant Patel, al preguntársele sobre la salida de Cuba de la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista durante una conferencia de prensa el 16 de mayo de 2024, aseguró que ambas listas siguen procesos completamente distintos, y que la entrada o salida de un país en una de ellas no necesariamente implica que se vea reflejado en la otra.

Sobre las razones para sacar a Cuba de la lista, dijo: “En agosto de 2022, en cumplimiento de una orden del presidente colombiano Petro, el fiscal general de Colombia anunció que se suspenderían las órdenes de arresto contra 17 comandantes del ELN, incluidos aquellos cuya extradición Colombia había solicitado previamente a Cuba. Además, Estados Unidos y Cuba reanudaron la cooperación en materia de aplicación de la ley en 2023, incluyendo la lucha contra el terrorismo. Por lo tanto, hemos determinado que la certificación de Cuba como un país que no coopera plenamente ya no era apropiada”.

El argumento principal para que Cuba permanezca en ambas listas, como se ve, ya no existe. Pese a lo asegurado por Patel, sí parece haber una relación entre ambas, tomando en cuenta las fechas de los anuncios determinadas por el calendario. Si revisamos la página web del Federal Register, publicación oficial del gobierno federal de los Estados Unidos, vemos que una vez al año el Secretario de Estado debe informar al Congreso cuáles son los países que no cooperan con la lucha antiterrorista. Esto lo hace cumpliendo lo dictado por la sección 40A de la Ley de Control de Exportación de Armas (22 U.S.C. 2781). Si ponemos en el buscador: “Determination and Certification of Countries Not Cooperating Fully With Antiterrorism Efforts”, los resultados mostrarán que dicha determinación siempre ocurre en mayo, y se publica no más de una semana después en el Federal Register.

Entonces, el anuncio de que Cuba ha salido de la lista de países que no cooperan con la lucha antiterrorista ha sido informado en la fecha prevista para la actualización de este listado. ¿Y cuándo se actualiza la lista de países patrocinadores del terrorismo? Si revisamos el sitio web del Departamento de Estado que se dedica al reporte por países sobre terrorismo, podemos apreciar que, si bien solía publicarse a finales de año, en los últimos periodos el patrón ha ido cambiando.

Lo que sí podemos asegurar es que el reporte que se publicará en 2024 corresponde al año 2023, primero en el que el análisis tiene en cuenta el impacto de la revocación de la orden de extradición de los líderes del ELN. Y si revisamos el más reciente Informe sobre el Terrorismo por Países (2022), los argumentos para mantener a Cuba en dicha lista son la negativa a extraditar a los líderes de ELN y el asilo de fugitivos estadounidenses.

Si el primero ya no existe y el segundo fue sobreseído cuando se retiró a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo en 2015, hay serias probabilidades de que el anuncio de mayo de 2024 sea la antesala de un segundo anuncio en los próximos meses. No obstante, Patel se aseguró de bajar las expectativas al respecto argumentando: “seguimos creyendo que están llevando a cabo acciones que apoyan actividades terroristas”, así que si bien no hay argumentos públicos que sostengan que Cuba sea mantenida en la lista, podría continuar en ella.

¿Qué impacto tienen estas medidas para el pueblo cubano?

La inclusión en la lista de países patrocinadores del terrorismo tiene múltiples impactos para un país: sanciones económicas, prohibición de exportaciones de materiales de defensa o de tecnología de doble uso (civil y militar), restricciones financieras, aislamiento diplomático, etc. Sin embargo, para Cuba esta determinación no representa un impacto económico significativo, dado que ya el embargo cubre la mayoría de las sanciones que vienen en el paquete. Por lo que sacar a Cuba de la lista no mejoraría en gran medida la situación económica o política del país. Sería mayormente un gesto del gobierno estadounidense, indicativo del interés en mejorar las relaciones bilaterales, lo que daría a Cuba una “victoria” política en el escenario internacional.

La inclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo ha tenido, no obstante, un impacto imprevisto para un gran sector de la población: los ciudadanos cubanos con doble ciudadanía. Lo que comenzó como un rumor a finales de 2021 e inicios de 2022 se confirmó al acabar ese año: debido a la nueva inclusión de Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo, aquellas personas que hayan viajado a la Isla a partir de enero de 2021, así como los ciudadanos con doble nacionalidad, una de ellas cubana, ya no son elegibles para obtener un permiso ESTA (Sistema Electrónico para la Autorización de Viaje) bajo el Programa de Exención de Visa, y están obligados a solicitar un visado en una embajada o consulado estadounidense.

Esta medida cumple un doble objetivo: disuasorio, en cuanto pone trabas al turismo hacia Cuba (muchas personas se lo van a pensar dos veces antes de viajar si ello puede impedirles luego su entrada a los Estados Unidos), y de control migratorio. Este último caso aplica a los ciudadanos cubanos con doble nacionalidad (española en su mayoría) que antes de 2021 podían acceder con relativa facilidad a un permiso ESTA y entrar a los Estados Unidos. Muchos de ellos hicieron de esta ventaja una forma de vida, con viajes frecuentes en los que importaban a Cuba artículos de primera necesidad (medicamentos, ropa, alimentos…) con los que comerciaban. Otros aprovechaban su período de estancia legal dentro de los Estados Unidos (90 días) para realizar trabajos en el mercado informal, que les reportaban ingresos con los cuales regresaban a Cuba, para más adelante repetir el ciclo. Y no pocos tuvieron su oportunidad de migrar, sin necesidad de enfrentarse a los peligros del mar o del cruce de fronteras.

Pasó casi un año entre la inclusión de Cuba en la lista de patrocinadores del terrorismo y la aplicación de esta medida por la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza. Ante la creciente oleada migratoria, es de esperar que sea utilizada como forma de contención, dado que se ha visto ya una tendencia al enlentecimiento del proceso de aprobación en el programa de parole.

De cualquier forma, si a finales de 2024 el Departamento de Estado sacara a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, el impacto real de esta medida solo podrá conocerse a partir de enero de 2025, cuando tome posesión el presidente elegido en noviembre de 2024. Biden no ha mostrado gran interés en potenciar el restablecimiento de las relaciones con Cuba, pero bajo su mandato han tenido lugar políticas de regulación de la migración, como el programa de parole y la reapertura de servicios consulares en la Embajada de los Estados Unidos en La Habana. Trump, durante su mandato anterior, abogó por una política de mano dura, impuso sanciones, restringió los canales de migración regular y devolvió a Cuba a la lista de países patrocinadores del terrorismo, tan solo nueve días antes de terminar su mandato en la Casa Blanca, así que no es de esperar que retire la medida.

Aquellas personas que antes podían pedir permisos ESTA y fueron afectadas deberán esperar al menos un año para saber si esta oportunidad vuelve a llegarles a los cubanos con doble nacionalidad.